近日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于廢止和宣布失效部分行政規(guī)范性文件的公告》（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公告2023年第58號），根據(jù)社會經(jīng)濟條件和制度環(huán)境變化，對有關(guān)行政規(guī)范性文件進行了集中清理。其中，《關(guān)于貫徹實施〈防震減災(zāi)法〉加強城鄉(xiāng)建設(shè)抗震防災(zāi)工作的通知》（建質(zhì)〔2009〕42號，以下簡稱《通知》），因上位法《建設(shè)工程抗震管理條例》（以下簡稱《條例》）的實施而被正式廢止。

一、《條例》是依法推進建設(shè)工程抗震管理的基礎(chǔ)性制度規(guī)范

       我國是一個多地震的國家，地震災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)，破壞性地震時有發(fā)生。建設(shè)工程抗震管理工作事關(guān)人民群眾生命和財產(chǎn)安全，事關(guān)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。防震減災(zāi)法對此原則性規(guī)定，新建、擴建、改建建設(shè)工程，必須達(dá)到抗震設(shè)防要求。但對于落實上述要求的具體制度抓手為何、主要實施方式為何、相關(guān)方權(quán)利義務(wù)如何設(shè)計以及政府監(jiān)管職責(zé)如何擺位等均缺乏明確的規(guī)定，在立法上存在空白。基于此，在當(dāng)時的制度條件下，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部結(jié)合本部門、本領(lǐng)域監(jiān)管實際，通過出臺《通知》，對城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域抗震防災(zāi)提出工作要求，為落實上位法起到了積極作用。

       需要指出的是，作為行政規(guī)范性文件，《通知》并不具備制定法意義上的強制約束力。特別是按照依法行政、建設(shè)法治政府的要求，在沒有上位法明確依據(jù)的前提下，行政規(guī)范性文件不能規(guī)定直接影響相對人權(quán)利和義務(wù)的條款。因此，以《通知》形式推進工作，存在很大的局限。

       2021年，經(jīng)過多年的立法努力，國務(wù)院頒布《建設(shè)工程抗震管理條例》，自2021年9月1日起正式施行。作為新中國成立以來建設(shè)工程抗震管理領(lǐng)域的首個專門行政法規(guī)，《條例》系統(tǒng)性規(guī)定了建設(shè)工程抗震管理的重要制度，明確了建設(shè)方、勘察方、設(shè)計方、施工方、監(jiān)理方以及所有權(quán)人等相關(guān)單位主體責(zé)任，明確了政府監(jiān)管職責(zé)，為進一步提升建設(shè)工程抗震設(shè)防水平和抵御地震災(zāi)害能力起到了固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的作用，是在法治軌道上推進建設(shè)工程抗震管理的基礎(chǔ)性制度規(guī)范。《條例》實施以后，原《通知》中的諸多要求已經(jīng)轉(zhuǎn)換為權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與職責(zé)的剛性約束。

二、《條例》型構(gòu)了建設(shè)工程抗震管理制度的“四梁八柱”

     《條例》對建筑法、防震減災(zāi)法所確立的基本法律制度作了進一步的細(xì)化，增強了現(xiàn)有制度的可操作性。

       一方面，《條例》堅持制度先行，著眼于化解建設(shè)工程抗震管理過程中的堵點難點，對標(biāo)對表建設(shè)工程全生命周期管理的基本要求，系統(tǒng)性設(shè)置了建設(shè)工程抗震管理的重要制度，主要包括抗震調(diào)查制度、抗震設(shè)防專篇制度、超限高層抗震設(shè)防審批制度、建設(shè)工程分類設(shè)防制度、抗震性能鑒定制度、抗震加固制度、農(nóng)村建設(shè)工程抗震設(shè)防制度、抗震產(chǎn)業(yè)發(fā)展與新技術(shù)推廣應(yīng)用制度、抗震設(shè)防數(shù)據(jù)信息共享制度、抗震企業(yè)及從業(yè)人員信用記錄制度以及法律責(zé)任制度等。以體系化的制度建設(shè)型構(gòu)建設(shè)工程抗震管理的“四梁八柱”，是以制度建設(shè)推進工作落實的典范。

      另一方面，《條例》錨定制度實效，著眼于打通制度與制度之間關(guān)系，謀求各項制度的順暢銜接與作用發(fā)揮，明確了新建、擴建、改建建設(shè)工程抗震設(shè)防達(dá)標(biāo)要求及相關(guān)措施，規(guī)范已建成建設(shè)工程的抗震鑒定、加固和維護，強化保障措施與監(jiān)督管理，將建設(shè)工程抗震管理的全過程和各環(huán)節(jié)均納入法治化軌道，為建設(shè)工程抗震管理提供了堅實的法治保障。

三、《條例》夯實了建設(shè)工程抗震的主體責(zé)任體系

       責(zé)任到人是加強領(lǐng)域規(guī)制、實現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)的一條基本經(jīng)驗。建設(shè)工程抗震管理是系統(tǒng)工程，既要強化政府監(jiān)管，又要避免單線條的傳統(tǒng)管制思路。為此，需要強化建設(shè)相關(guān)方、所有權(quán)人等被規(guī)制主體的責(zé)任，引導(dǎo)各方主體有序參與、主動合規(guī)和自我規(guī)制，提升整體規(guī)制效能。

       對于新建建設(shè)工程，《條例》從三個方面完善責(zé)任體系。一是強化建設(shè)單位責(zé)任。建設(shè)單位對建設(shè)工程勘察、設(shè)計和施工全過程負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計階段申請超限高層建筑工程抗震設(shè)防審批。重要公共建筑的建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)單位，利用信息化手段確保隔震減震工程質(zhì)量可追溯。建設(shè)單位應(yīng)將涉及抗震管理的相關(guān)信息記入使用說明書，并交付使用人或者買受人，保障使用人或買受人對抗震性能的知情權(quán)。二是嚴(yán)格落實勘察、設(shè)計、施工等參建單位責(zé)任。建設(shè)工程設(shè)計文件中應(yīng)當(dāng)說明抗震設(shè)防烈度、抗震設(shè)防類別以及擬采用的抗震設(shè)防措施，部分重大建設(shè)工程應(yīng)當(dāng)編制抗震設(shè)防專篇，工程總承包單位、施工單位和監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)加強施工質(zhì)量管理，按照抗震設(shè)防強制性標(biāo)準(zhǔn)進行施工。三是完善隔震減震裝置生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)、工程質(zhì)量檢測機構(gòu)的責(zé)任。生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)確保隔震減震裝置質(zhì)量符合有關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量法律法規(guī)和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，確保隔震減震裝置質(zhì)量信息可追溯。工程質(zhì)量檢測機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對檢測數(shù)據(jù)和檢測報告的真實性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，出具虛假的檢測數(shù)據(jù)或者檢測報告的，將受到罰款直至吊銷資質(zhì)證書的處罰。

        對于已建成建設(shè)工程的抗震鑒定、加固和維護，《條例》也明確三個方面責(zé)任：一是明確所有權(quán)人承擔(dān)抗震性能鑒定和加固的責(zé)任。對符合《防震減災(zāi)法》第三十九條規(guī)定的建設(shè)工程，所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)技術(shù)條件和技術(shù)能力的機構(gòu)進行抗震性能鑒定，對鑒定結(jié)果判定需要進行加固且具備加固價值的，所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)進行抗震加固。二是明確從事抗震性能鑒定業(yè)務(wù)機構(gòu)的責(zé)任。抗震性能鑒定機構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照抗震設(shè)防強制性標(biāo)準(zhǔn)進行抗震性能鑒定，確保結(jié)果真實、客觀、準(zhǔn)確。三是明確已建成建設(shè)工程的日常維護責(zé)任和保護義務(wù)。建設(shè)工程所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)對建設(shè)工程抗震構(gòu)件、隔震溝、隔震縫、隔震減震裝置及隔震標(biāo)識等進行檢查、修繕和維護，及時排查安全隱患，任何單位和個人不得擅自變動、損壞或者拆除。

       全面推進《條例》實施是一項長期的任務(wù)。《通知》的廢止是在法治軌道上全面推進建設(shè)工程抗震管理工作的重要舉措，為此，需要采取切實有效的措施，增進法規(guī)實施實際效果，提升建設(shè)工程抗震管理總體水平。